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财政事权和支出责任的划分还只是一个良好的开端(图)

中国社会科学院财经战略研究院研究员 杨志勇
中国社会科学院财经战略研究院研究员 杨志勇

随着《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)的发布,建立现代财政制度三大任务中最模糊的一个――事权和支出责任划分改革总体方案终于浮出水面。《意见》是一份指导事权和支出责任改革方向的框架性文件,将在政府间财政关系改革中扮演极为重要的角色。在此文件发表之前,事权和支出责任的划分怎么进行基本上停留在提纲挈领的原则性概括的几句话上。在举国上下要求改革提速的呼唤声中,《意见》直面难题,在提出改革指导意见的同时,也认识到许多具体改革只能逐步推进,是一个务实的文件,但是事权和支出责任划分的改革毕竟是重大问题,还有许多难题需要破解。

既要稳定性和确定性,又要动态调整

事权和支出责任的规范划分需要政府职能的转变到位。市场、社会和政府职能定位好了,事权和支出责任的规范划分才有基础依据。政府职能转变已取得重要进展,简政放权理念已深入人心,但转变还在进行之中。这就意味着,随着政府职能的转变,事权和支出划分的前提还会变化。由此,事权和支出责任的规范划分还难以一步到位,而只能处于动态调整之中。除了体制性因素影响政府职能界定外,技术进步也会影响政府职能的确定。技术进步还会影响政府管理效率,还会影响不同级别政府分工效率。技术进步可能要求市场、社会和政府的重新定位,这势必要求事权和支出责任的重新划分。《意见》提出建立动态调整机制,可以适应这一要求,可以适应客观条件的不断变化的现实。《意见》有一定的前瞻性,对新增及尚未明确划分的基本公共服务,也作了原则性规定。行业新陈代谢,技术起起落落,社会在发展,公共服务需求在不断地发生变化。新增公共服务当然需要在事权和支出责任划分制度中予以规定。新增事务,本来就是复杂的或不太容易认识清楚的事务,需要按照各类事权划分的原则区分不同层面的财政事权。

事权和支出责任的划分是根本上说,不仅仅是一个财政问题,而且是一个行政管理体制的问题,甚至是政治体制问题。这个重要问题从根本上说只能通过法律来解决。财政体制改革中过去时不时出现的“鞭打快牛”,让财政收入增长快的地区或财力相对雄厚地区承担过多的超过原先制度规定的事权,虽然这么做体现了能力强的地区多承担点的精神,但是这么做所产生的负激励只会让后续问题更多,严重影响地方积极性。法律,而且是不容易改变的法律,才是保证事权和支出责任划分稳定性和确定性的最有力工具。法规的层次还不够,虽然能够更好地适应转型社会情况多变的现实,但是不足于保证事权和支出责任的稳定性和确定性。为此,应该创造条件,用法律的形式将事权和支出责任的划分制度固定下来。为了减少这种人为的调整,事权和支出责任的划分必须靠较高层次的法律来界定,最基础层面的事权和支出责任划分理想的做法是要依靠宪法。法治国家建设。法律给出的是确定性和稳定性。

共同财政事权还需要进一步细分

事权和支出责任的划分从一个系统工程。《意见》只是开了一个头,而且强调的是“财政事权”的划分。按照政府做事直接花不花钱,事权可以分为“财政事权”和“非财政事权”。政府规制的许多事更多需要动用的是社会资源,而不是政府财力。这个问题当然也很重要,但一个文件不能解决所有事。《意见》聚焦更为引人注目的“财政事权”,回应的是财政体制改革问题。

《意见》指出,中国应该比成熟市场经济国家有相对多一些的共同财政事权。《意见》给出了国情因素。减少并规范中央与地方共同财政事权的方向正确。共同财政事权虽说可以同时让中央和地方负责任,但也容易带来责任不清和相互卸责的问题。中央和地方政府的职责同构问题不可避免,关键是构建激励型体制,最大限度调动中央和地方两个积极性。

西部地区一些学生到东部发达地区求学后就不再回西部工作,于是西部地方政府认为义务教育事权应由中央政府来承担。这种看法有一定道理,但义务教育具有很强的正外溢性,西部地区也并非不受益。义务教育可以促进地方收入分配均等化,促进地方社会稳定,并最终造福地方。而且,从地方政府更了解地方的实际情况出发,地方政府提供义务教育服务,更接地气。现实中,大国的义务教育特别强调地方政府责任,就是这个原因。义务教育具有正外溢性,中央需要帮助地方,但难点是如何分配中央和地方的事权和支出责任。中央应该承担多大的财政事权和支出责任?地方应该在此扮演什么样的角色?答案并不容易给出,但无论什么样的划分方案,都不能影响义务教育的进行,更不能以牺牲义务教育服务品质为代价。

基本养老服务也是一个突出问题。现实中,已有一些地方政府的基本养老金支付遇到难题。让养老金支付能力强的地方帮助能力弱的地方,最终的结果可能让问题的影响面扩大,让更多的地方可能陷入养老金支付困局。基本养老事务需要全国统筹,这是全国劳动力市场统一的要求,但这种统筹更应强调中央政府的责任。合理的做法应该是中央财政从其他地方配置财力来支持基本养老金支付遇到困难的地方。但是,中央和地方如何确定各自在基本养老保障上的责任也不是那么容易的事。

地方积极性的发挥需要尊重地方的作用

激励地方政府主动作为,充分发挥地方积极性,财政事权和支出责任的划分改革才可能顺利进行。改革千头万绪,需要地方的积极作为。

财政事权由中央决定,中央与地方财政事权划分争议由中央裁定,这都符合中国的实际情况,也是应该的。但是,如何调动地方的积极性,需要有合适的制度安排。规定事权和支出责任的划分的法律法规制定中,地方应该如何发挥作用,应充分考虑。只有充分吸收地方意见的法律法规,才可能最大限度地保证地方的积极性。中央决定或裁定过程中,也应有充分的渠道,让地方能够反映实际情况。之所以强调这一点,是因为中国太大,各地情况千差万别,不能充分反映地方需求的制度不一定能够得到很好的执行。法令要改变社会,首先要让法令接地气,而这是地方积极性发挥所不可或缺的。

《意见》要求保障地方履行财政事权。直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便更有效的基本公共服务确定为地方财政事权,对地方来说挑战很大。地方政府在地方基本公共服务上应该有所作为,但是如何作为应该考虑各种约束条件。转型社会本来就是各种矛盾的可能爆发期,社会治安等问题的产生并不仅仅是由于某个地方的因素所造成的。地方财政事权的充分自主权需要得到依法保障,但问题的要害在于地方的财权和财力。地方能否获得相称的财权和财力,是地方财政事权能否得到顺利履行的前提条件。各地方情况不一,如何保证不同地方在统一的制度下有充分的财权和财力,同样是个挑战。

财政事权和支出责任划分的重点应该在中央和省一级之间。只要中央和省一级划分清楚,那么省以下的就容易确定。《意见》对省以下的划分作了原则性的规定,特别强调结合当地实际确定事权,避免了“一刀切”,有利于各地探索符合实际情况的体制。

大量配套改革需要抓紧跟上

财政事权和支出责任。这只是在支出一侧的改革。《意见》重点谈支出,也提到要加快研究制定中央和地方收入总体划分方案,这很重要但还很不够。政府间财政关系不可避免地要处理好支出和收入的关系。支出和收入的衔接问题当是下一步改革的重点。中央和地方做什么事确定了,接着更重要的是怎么保证做事的财权和财力。有些地方需要的是财权,财权才能激励。有些地方财源相对薄弱,可能更需要财力。财权、财力与事权相匹配,事权才可能真正得到落实。

大量配套措施需要尽快跟上。财政事权和支出责任的划分只是开了个头,有了一个良好的开端。政府事权除了财政事权之外,还有大量非财政事权。二者之间紧密联系。政府做事,可能需要政府花钱,也可能不需要政府花钱。有些事,政府不花钱就可以做到。不花钱做事就是政府规制,但这也要市场和社会付出代价,因此,这里必然涉及政府职能的规范问题。财政事权和支出责任划分和其他改革密不可分,需要加强与相关改革的协同配套工作。这涉及各种专业领域,协同配套任务很重。

财政是国家治理的基础和重要支柱,但财政管理不能替代部门的专业管理。政府各部门的作用不可忽视。教育需要花钱,但仅有钱是远远不够的。教育规律不遵守,培养出来的最多的是精致的利己主义者。教育部门肯定比财政部门更了解教育事务,但财政部门更清楚财政管理事务。政府间财政关系的规范化需要解决好财政部门和政府其他各部门之间的关系,也要处理好中央和地方政府财政之间的关系。部门的纵向关系可能对纵向财政关系有直接的影响。部门职能重复交叉可能大大降低央地财政关系的规范性。各种财政事权的配置中,财政部门理应统筹财力,以防资源重复配置,造成苦乐不均。启动相关部门职责调整是一件特别有意义的事。这是在完成1994年政府间财政关系改革未完成的任务。部门职责调整难度很大,特别是中央部门职责调整。所设中央部门本来就在参与规则的制定,为了改革的平稳进行,1994年采取了暂且不动的做法,但现在已是不能不动的时候了!国家治理现代化要求政府职能部门间的配置应最有利于公共服务效率的提高。部门职能配置也是一个专业化分工问题,各部门各司其职,发挥自身专业优势,与财政部门配合,才能真正落实好财政事权。

《意见》给出了改革的时间表。改革任务重,时间非常紧迫。改革需要从中央到地方的各级政府,需要政府的各个部门都动起来,凝聚各种力量,找出最有利的分级财政改革方案,方能推动现代财政制度的建立。(编辑 张立伟)

作者:杨志勇

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